2025年12月19日，亳州市人民政府印发了《亳州市中心城区地下空间开发利用管理实施办法》（以下简称《实施办法》），该《实施办法》共4章16条，分为总则、规划管理、用地管理和附则等四个部分。

一、制定背景

《中共中央办公厅 国务院办公厅关于全面加强资源节约工作的意见》提出“推广土地立体开发，鼓励交通枢纽等大型基础设施建设项目综合开发利用地上、地下空间”。《国务院办公厅关于印发要素市场化配置综合改革试点总体方案的通知》（国办发〔2021〕51号）提出“探索地上地下空间综合利用的创新举措”。《“十四五”自然资源保护和利用规划》提出“推进建设用地地上、地表和地下分别设立使用权。加快构建地上、地下空间资源利用的管理制度体系”。2024年7月自然资源部印发了《关于探索推进城市地下空间开发利用的指导意见》（自然资发〔2024〕146号），从国家层面明确地下空间开发利用总体要求和若干政策措施，为我们起草《实施办法》提供了基本依据。

二、制定意义和总体考虑

（一）政策延续与深化。近年来，我市持续探索地下空间规范管理，2023年修订版解决部分历史遗留车位登记。随着城市发展进入新阶段和自然资源部《关于探索推进城市地下空间开发利用的指导意见》的出台，需出台更具系统性、前瞻性的实施办法，以更好地适应新发展需求。

（二）现实问题驱动。长期以来，由于地下空间产权界定、规划标准、用地出让价格机制等不够明晰，导致了一系列实际问题：一方面，许多已建成的地下建筑物因缺乏的土地批准文件无法办理不动产登记，既影响了投资者积极性，也易引发社会矛盾；另一方面，权利范围不确定也导致了部分无序开发和安全隐患。同时，批而未供、闲置低效土地的处置难度加大，也倒逼城市必须向地下要空间，拓展发展维度。

（三）城市发展内在需求。亳州市正处于城市功能提升和空间集约利用的关键时期，地下空间开发的需求和潜力巨大。推动地下空间从“零散开发”转向“系统整合”，将其用于交通、市政、防灾、停车等公共服务设施，是补齐城市短板、提升功能品质和综合承载能力的必然选择。本次《实施办法》的制定，旨在系统构建覆盖规划、供地、建设、登记全流程的管理体系，为我市中心城区地下空间资源的有序、高效、安全开发利用提供坚实的制度保障。

三、文件起草过程

《实施办法》的起草严格遵循重大行政决策程序规范，历程清晰，环节完备。

（一）立项与起草启动。该《实施办法》是市自然资源和规划局2025年度重大行政决策事项。据此安排，2025年1月市自然资源和规划局牵头成立了起草工作组，在系统评估既往政策（如2023年修订的《暂行办法》）实施效果的基础上，依据国家及省市相关法律法规和文件规定，结合我市实际，起草了《实施办法》的初稿。

（二）全方位意见征询。《实施办法》经历了多轮、多层次的征求意见过程。部门与基层征询：1月14日，书面征求了各县自然资源和规划局、谯城分局的意见。1月16日，进一步书面征求了谯城区政府、亳州高新区管委会、亳芜现代产业园区管委会、市财政局、市住房城乡建设局等十余家市直相关单位的意见。公众公开征询：1月16日至2月16日，通过市自然资源和规划局门户网站向社会公众公开征求意见，确保了公众的知情权和参与权。基层联系点征询：2月5日，按照重大行政决策程序要求，书面征求了安徽广创工程咨询有限公司、太阳升医药集团有限公司等基层联系点的意见，旨在使政策更贴合企业和基层实际。

（三）系统的风险评估与审查。在完善文本的同时，起草工作同步履行了各项必要的审查与评估程序。公平竞争审查：3月7日，市市场监督管理局出具了公平竞争审查意见。社会稳定风险评估：3月28日，市自然资源和规划局委托第三方专业机构（合肥创安风险评估有限公司）开展了社会稳定风险评估并组织专家评审，7月28日，市委政法委出具了社会稳定风险评估报告备案表。政策取向一致性评估：6月20日，市发展改革委出具了政策取向一致性评估意见。合法性审查：9月26日，市司法局出具了合法性审查意见。基层减负与网络舆情评估：11月4日，完成了基层减负一致性评估。11月10日，网络舆情风险评估报告通过市委网信办完成了备案。

（四）形成送审稿。在全面吸纳各方意见、通过全部法定审查评估程序后，最终形成了提请市政府常务会议审议的《实施办法（送审稿）》。

2025年12月8日，市政府第142次常务会议研究同意《实施办法（送审稿）》，根据会议研究意见进一步完善后，2025年12月19日，以市政府名义印发实施。

四、主要内容

《实施办法》共4章16条，分为总则、规划管理、用地管理和附则等四个部分，核心内容主要集中在第六、第九、第十二、第十三条，主要内容如下：

（一）第六条主要内容。依据控制性详细规划明确土地用途和规划条件，包括地下空间的位置、范围边界、地下深度、建设层数、规模、使用性质、配套建设要求和连通方式等内容。

（二）第九条主要内容。地下空间国有建设用地的供应方式参照地表国有建设用地供应方式和程序办理，采用划拨、出让等方式。

（三）第十二条主要内容。不同类型的地下空间建设用地出让价款采用不同比例收取。地下一层按照不低于同用途、同区域地表建设用地基准地价的15%评估确定，地下二层减半确定，地下三层及以下不再计缴土地出让价款。其中，对于已建成并通过规划核实、竣工验收的住宅项目按照规划设计条件要求建设的地下停车库（位），地下一层按照不低于所在区域住宅用途地表基准地价的5%评估确定，地下二层减半确定，地下三层及以下不再计缴土地出让价款。另开发利用存量工业用地进行改扩建地下空间不改变土地用途的，不收取土地出让价款。

（四）第十三条主要内容。推进已建成地下空间完善用地手续。符合划拨用地目录的，按划拨方式补办手续；不符合划拨用地目录的，可按协议出让方式补办手续。明确补办地下空间国有建设用地使用权起止年限和终止日期的设定。

《实施办法》自发布之日起30日后施行，有效期5年。

五、工作目标

（一）建立规范统一的管理体系。构建覆盖规划、供地、建设、登记全流程的地下空间建设用地管理制度体系，明确各部门职责，解决长期以来地下空间开发利用管理职责不清、依据不足的问题。

（二）促进土地节约集约利用。通过明确分层供应、分层定价的激励政策，引导竖向立体开发，鼓励建设地下停车场、市政设施、综合管廊等，提高城市土地空间资源利用效率和综合承载能力。

（三）保障城市公共利益与安全韧性。坚持公共优先原则，确保地下空间优先用于满足交通、防灾、人防、市政等公共基础设施需求。明确安全、环保等底线要求，提升城市应对自然灾害和突发事件的韧性。

（四）推进已建成地下空间完善用地手续。按照规划设计方案批准文件建成并通过竣工验收的地下空间国有建设用地使用权，符合详细规划的，依法完善相关用地手续。通过分类施策、补办手续，妥善处理历史遗留问题，明晰产权，保障权利人合法权益，维护社会稳定。

（五）引导有序开发和有效投资。通过清晰的规划引导和稳定的政策预期，为社会资本参与地下空间开发建设提供透明、可预期的营商环境，激发市场活力，推动城市高质量发展。

六、创新举措

（一）分层定价激励开发。通过地价逐层递减政策，鼓励地下多层开发，提升土地集约利用水平。

（二）分类施策支持民生。对非营利性公共设施、住宅配套车位等可以无偿划拨方式供应，体现公益优先。

（三）衔接现状完善手续。推进已建成地下空间完善用地手续，推动历史遗留问题有序解决。

（四）强化规划引领。强调专项规划与控制性详规的引导作用，确保开发有序、互联互通。

七、政策意义

（一）强化土地节约集约利用，拓展城市立体发展新维度。《实施办法》通过建立分层供应、分层定价的地价体系，激励地下空间的竖向综合开发，极大提升单位土地面积的利用效率和经济产出，是应对土地资源紧约束、实现内涵式增长的必然选择。

（二）明晰产权与历史遗留问题解决方案，优化营商环境与保障民生。《实施办法》对按照规划设计方案批准文件建成并通过竣工验收的地下空间项目提供了清晰的手续完善路径，有望解决因产权不清导致的“登记难”问题。不仅保障了开发企业和业主的合法权益，也向市场主体传递了明确的政策预期，激发了社会资本参与地下空间开发的积极性，维护了社会稳定。同时，对建成并通过竣工验收的住宅项目地下车位实行更优惠的地价支持政策，更加惠及民生，有助于缓解“停车难”问题。

（三）保障公共利益与城市安全韧性，推动可持续发展。文件确立了“公共优先、复合利用”的原则，明确优先保障地下交通、市政基础设施、应急防灾、人防工程、公共停车场等公共服务功能。确保了地下空间资源能首先服务于城市整体运行效率和居民生活质量提升。通过将安全、环保、文物保护等要求贯穿于规划、建设和管理全过程，显著增强了城市地下空间的安全韧性和抗风险能力，体现了“平急两用、平战结合”理念。

（四）完善规划管理体系，引导城市空间结构优化。《实施办法》强调地下空间开发必须遵循专项规划和控制性详细规划，并明确了自然资源和规划部门在供地前提出规划条件的职责。实现了从“被动审批”到“主动规划引导”的转变，确保了地下空间开发能与城市功能定位、空间布局相协调，促进地上地下空间的一体化发展和有机衔接，对于优化城市空间结构、提升整体功能具有重要意义。