2021年4月19日，亳州市人民政府办公室印发了《亳州市中心城区地下空间建设用地管理暂行办法》（以下简称《暂行办法》），该《暂行办法》的出台为我市开展地上地下空间使用权和登记工作提供了政策依据，标志着我市不动产登记改革工作迈上了新台阶，自然资源土地开发利用管理向“地下”延伸。
  一、起草背景和依据
  （一）相关领域现状。目前，利用地下空间开发建设地下交通设施、市政基础设施、地下建筑物和人防工程等已成为城市建设发展的重要内容。针对地下空间开发方面的专门立法仍是空白，也因此暴露出一些问题：一是没有合法的土地批准文件，许多已建成的地下建筑物无法办理不动产登记，也无法进行转让、抵押等，影响了投资者开发利用地下空间的积极性，给社会造成了一定的不稳定因素；二是地下空间权利范围不确定，导致部分建设单位进行无序开发，影响了城市地下空间的统一规划建设，甚至造成一定安全隐患。
  （二）起草依据。为针对性地解决上述问题，为开发利用地下空间提供支撑和依据，我市根据《中华人民共和国民法典》《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国城乡规划法》《中华人民共和国城市房地产管理法》《中华人民共和国人民防空法》等法制定该《暂行办法》。
  二、制定意义和总体考虑
  为规范我市中心城区地下空间建设用地管理，促进土地节约集约利用和资源高效利用，提高地下空间用地管理的规范化水平，完善地下空间开发利用的政策规定，保障地下空间不动产权利人的合法权益，出台适合我市中心城区地下空间建设用地管理的暂行办法具有重要意义。
  三、文件起草过程
  我局在学习借鉴蚌埠等地经验的基础上，起草了《亳州市中心城区地下空间建设用地管理暂行办法（征求意见稿）》。2020年9月1日，我局先后两次书面征求了谯城区政府、亳州高新区管委会、亳芜现代产业园区管委会、市发展改革委、市财政局、市住房城乡建设局、市城市管理局、市生态环境局、市交通运输局、市教育局、市人防办、市住房发展中心、市城乡规划院、市消防救援支队等单位意见。根据征求意见情况，我局进行了修改完善。
  2020年11月11日，我局提请市司法局进行了合法性审查，所提意见全部采纳；2020年12月7日，提请市市场监管局开展了公平竞争审查，并形成了《亳州市中心城区地下空间建设用地管理暂行办法（讨论稿）》，以下简称《暂行办法（讨论稿）》；2021年3月22日，市政府第188次常务会议研究同意《暂行办法（讨论稿）》。根据会议研究意见，对《暂行办法（讨论稿）》进一步修改完善后，于2021年4月19日以市政府办公室名义印发该《暂行办法》。
  四、工作目标
  通过出台《暂行办法》政策文件，规范市中心城区地下空间建设用地管理，保障地下空间不动产权利人的合法权益，引导企业有序开发利用地下空间，提高土地的节约集约利用程度。
  五、主要内容
  （一）主要框架
  《暂行办法》共4章20条，分为总则、地下空间建设用地开发利用管理、地下空间不动产登记和附则等四个部分。
  第一章，总则（第一至第五条）。该章对《暂行办法》起草的依据、适用范围、地下空间及地下空间建设用地使用权的定义以及地下空间建设用地使用权的设立原则和地下空间开发利用工作中各部门的职责分工作了规定。
  第二章，地下空间建设用地开发利用管理（第六至第十一条）。该章对单建地下空间、结建地下空间的规划审批、用地审批、供地方式等作了明确约定，对地下空间建设用地使用权有偿使用、出让年限以及土地出让金缴纳标准作了规定。
  第三章，地下空间不动产登记（第十二至第十六条）。该章对地下空间不动产登记基本单元、条件、方法、主体、首次登记、转移及变更登记处理作了规定。
  第四章，附则（第十七至第十九条）。该章对地下空间工程的规划、建设、验收、销售条件、解释权和实施期限作了规定。
  （二）核心内容
  《暂行办法》核心内容为第八、第十和第十六条。
  第八条，关于结建式地下空间用地审批手续问题。原则上同地表建设用地使用权一并出让或划拨，对于地下空间建设内容特别复杂的，在项目规划设计方案批准后，再出具地下规划技术指标，由开发建设单位补缴土地出让金完善地下空间用地手续，未完善地下空间用地手续的项目，不得进行规划核实和综合验收。
  第十条，关于地下空间建设用地使用权的土地出让金收取标准问题。地下空间建设用地使用权的土地出让金收取标准，参照评估价值综合确定。地下一层原则上不低于同用途、同区域地表建设用地基准地价的20%、地下二层原则上不低于同用途、同区域地表建设用地基准地价的10%、地下三层及以下不再计缴土地出让金，未对地下空间进行分层的，按照地下一层标准收取土地出让金，工业项目利用地下空间建设生产性建筑的，不需要补缴土地出让金。
  第十六条，关于建筑区划内规划用于停放非机动车的地下车库（位）问题。建筑区划内规划建设的地下机动车库（位），应当首先满足业主的需要。除开发建设单位与业主约定属业主共同所有外，地下建（构）筑物所有权属开发建设单位所有，开发建设单位在缴纳土地出让金、取得地下建设用地使用权后，可对建筑区划内业主进行出售或附赠，若地下建筑所有权和建设用地使用权发生转移及变更申请登记的，权利受让人原则上为建筑区划内业主。
  六、创新举措
  《暂行办法》从规划、土地取得、利用管理及不动产登记4个方面，对地下空间及建（构）筑物的开发利用管理作出了具体规定。一是明确了地下空间的定义及类型；二是明确以地下空间水平垂直投影确定地下空间建设用地权属界址；三是明确了地下空间建设用地使用权的取得方式、出让年限、出让金标准等；四是明确了地下空间建设用地使用权和建（构）筑物的不动产登记条件；五是明确分层、分用途，按基本单元进行登记；六是明确地下空间内非机动车车库（位）的转移登记主体及条件。
  七、保障措施和下一步工作
  《暂行办法》印发后，开发建设单位和业主可以申请办理地下空间不动产登记手续，我局将根据工作开展情况总结工作经验，完善和优化地下空间不动产登记办理流程，并指导各县（区）局开展地下空间开发利用和不动产登记工作。

       解读机关：市自然资源和规划局

       解读人：王新

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